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中国的能源与环境

[ 2007-02-26 ] 来源于: 《财经》2月19日讯

    能源:降耗之路欲速不达
    中国政府提出“十一五”期间将实现降低能源消耗20%的目标,降低能耗已逐渐上升到国策的高度。从中央到地方,对于降低能源消耗,建立节能性社会前所未有的重视,各部门各省市纷纷重拳出击,力度可谓前所未有,而在“十一五”第一年收获的结果仍令人失望。
  新年伊始,中国国家统计局局长谢伏瞻即宣布,从去年三季度起,中国单位GDP能耗出现了三年来的首次下降。但官方提出的单位GDP能耗全年下降4%的目标很可能实现不了。几天之后,国家环保总局副局长潘岳也在公开场合指出,2006年,中国主要污染物排放不但没有下降,反而在上升。
  根据规划,降耗20%的目标分解下来,平均每年需完成降低能耗4%的任务。但是,在2006年年底,中国的能源政策制定者们,对于中国节能4%、减排2%的目标双双落空已经心中有数。
  2006年目标的落空,意味着今后四年节能目标的实现任务将更为艰巨。2006年年底召开的全国发展和改革工作会议上,国家发改委主任马凯指出:“如果明年节能降耗和污染减排目标仍然完不成,不仅影响‘十一五’规划目标的实现,也会对长远发展带来不利影响。”
  究竟是什么阻挡了中国降耗之路?
  2006:治标不治本
  中国政府对节能降耗不可谓不重视。
  2006年,国家发改委与各省政府和有关中央企业签订了节能目标责任书;年中,国务院下发了《关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目的意见的通知》;8月初,国家统计局公布中国上半年单位GDP能耗指标不降反升之后,发改委、国土资源部、环保总局、安全监管总局、银监会等五部委又联合下发了《新开工项目清理工作指导意见》,并派出六个调查组在全国范围进行了新开工项目集中清理工作。
    与此同时,国家发改委正在酝酿《关于深化价格改革促进资源节约和环境保护的意见》,力图运用“价格杠杆”来达到节能的目的。从这份改革方案看,资源性产品价格的改革将从水、石油、电力、天然气、煤炭、土地等领域展开,提高排污费、污水处理费和垃圾处理费的征收标准,并把环境治理成本和资源枯竭后的退出成本计入上述产品的定价中。
    无论是项目审批还是在能源价格上实行环保成本加价,都是固化政府既有权力的做法,因而成为有关部门乐于采取的调控手段,以为可收“立竿见影”之效。但业界对这些清理和加价,有“治标不治本”的看法——通过推高成本的价改方案固化了计划模式下“成本定价”的思路,对项目的清查固然轰动一时,却相当于以猛药强行堵住出血口,往往过不了多久就“突围”反弹。行政命令式的国家宏观调控政策的尴尬处境,已在过去被反复证明。
    比如,2005年1月,国家环保总局“叫停”了涉及全国13个省市的30个违法开工项目,被媒体称为“环保风暴”。仅过了三个多月,这30个违法开工的项目大多数已通过补办手续等方式得到了开工许可。
    2006年下半年政府力推的一系列严厉宏观调控政策,当时确实起到了抑制相关投资的效果。在2006年底召开的发改委工作会议上,国家发改委主任马凯指出:“今年下半年以来的宏观调控成效进一步显现,经济运行中的一些突出矛盾和问题有所收敛,投资增幅回落,1到11月,城镇固定资产投资增长26.6%,增幅比上年回落了4.7%。”
  然而,根据规律,这些清理工作能否持久,仍然受到广泛怀疑。
  2007:继续分解指标
    2007年2月2日,国家发改委能源研究所原所长周大地在“2007中国投资论坛”上表示:“去年政策措施执行的时间太短,可能效果并未完全显现。如果今年还没有明显效果,就说明政策力度还不够强。”
  国家统计局局长谢伏瞻表示,节能降耗的政策,包括价格改革、税制改革、调整高耗能产能、加快技术进步和调整资源型产品出口退税等政策,“应该说这些措施正在收到积极的成效”。
  然而,从中国政府已经出台和即将出台的一系列节能政策来看,行政手段仍然在其中占据主要地位。譬如,中国实行了万元GDP指标公报的制度,将能耗降低的指标分解到各个省区;与各省市和大型的中央企业签订“节能目标责任书”;发布国家重点行业清洁生产技术指导目录等。凡此种种,仍然致力于压任务,这不能不说是一个危险的信号。
  横向而看,分解“节能指标”这种颇具计划经济色彩的做法将成为2007年节能工作的“一景”。
    2006年11月,国务院批复了国家发改委报送的《关于报请审批下达〈“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划〉的请示》。
  根据这一文件,中国将把能耗降低的指标分解到各个省区,五年间各省的单位GDP能耗将下降12%到30%不等。其中,吉林省的单位GDP能耗目标是,2010年要比2005年下降30%,山西、内蒙古下降25%,山东下降22%,云南、青海下降17%,广东、福建下降16%,广西下降15%,海南和西藏下降12%,其他省份降幅均为20%。这个指标将层层分解,一直落实到地市县和重点能耗企业。
    在2007年,重点领域的能耗大户将成为重点盯防的对象。根据发改委的精神,这些领域包括钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、建材等,重点企业主要是年能耗在万吨标煤以上的企业。
    国家发改委主任马凯透露,能耗指标将成为今后项目审批的强制性门槛,中国将组织实施固定资产投资项目的节能评估和审查工作,完善主要工业能耗设备和产品能耗范围,有关的能源价格政策和财税政策也将继续出台。对于上述重点领域的监控将成为2007年能源工作的重中之重。
    2007年1月29日,在全国电力工业上大压小节能减排工作会议上,国务院副总理曾培炎谈及电力节能形势时指出,“中国的燃煤机组中,单机10万千瓦以下的小机组达1.15亿千瓦,每年消耗原煤4亿多吨,排放二氧化硫540万吨。”如果“上大压小”的目标可以实现,就能完成全年节能4%的目标。
    事实上,在2006年年底召开的经济运行工作座谈会上,国家发改委的主要负责人和上述重点领域的行业协会的负责人都在重点讨论这些行业的“节能大计”。而建立指标体系,加强钢铁等重点领域的能耗指标监测已在与会者中达成共识,行业协会将成为检测工作的重要监督者。
    中国正在行政降耗之路上愈走愈远。
    缺失的一角
    这些以行政手段为主的方式能否在长期取得效果,受到识者的广泛怀疑。“层层压指标的后果,收获的将会是一堆假数。”钢铁协会副秘书长李世俊指出。
    发改委能源研究所原所长周大地认为,问题出在结构性调整不力上。“要实现20%的节能降耗的目标,其中30%到40%可以通过技术手段来实现,但是有60%至70%需要通过结构性调整来实现。”
  原国务院发展研究中心副主任陈清泰则在2007年2月召开的能源论坛上明确提出,中国在节能降耗问题上应该减少对行政手段的依赖,而更多地依靠市场手段来解决问题。
  他指出,面对能源环境的严峻形势,通过分解节能指标、严格考核等来实现降低20%的目标,是一个重要措施。但面对不同企业、不同产业、不同地区的复杂情况,以政府人员判断层层下达的指标,很难做到科学合理。过度使用行政性工具,不仅有技术难度,而且还会增加管理成本,带来社会的不公。政府的政策包括价格、技术标准、法规、经营激励等,应当通过市场起作用,着重建立全社会的节能环保机制,这样就可以实现“四两拨千斤”的效果。
  这位曾就能耗问题反复呼吁的专家表示,现在政府还掌握着很多重要资源的配置,控制着重要生产要素的价格;加之环境监管不到位,使得稀缺生产要素升值和资源环境的压力大多隔离在了政府层面,政府的屏敝作用阻碍着经济信号的正常传递。一方面,国家一次次设定明确的转变经济增长方式的目标;另一方面,又不断通过行政干预维护了一个资源依赖型的发展环境,抑制了市场机制的作用。政策的导向和政策目标相背离,致使经济增长中的许多突出矛盾难以解决。
    “当各地政府和企业依据扭曲的经济信号各自作出决策的时候,就会不断地重复土地管理失控、投资过热、高能耗产品和产业快速增长、环境恶化等突出矛盾。”陈清泰说。
    环境:警钟为水而鸣
    对于很多普通中国人而言,清洁的水正在变得不再唾手可得。
  2006年春天,河北省经历了迄今55年最严重的干旱,与之毗邻的天津市也难以幸免。一国之都的北京,干旱程度赫然为50年来严峻之最;从1999年至今,这个人口已逾千万的大城市,一直笼罩在缺水的阴影之中。在水资源相对充足的南方,污染的幽灵挥之不去。无论长江还是珠江,整体水质都没有改善的迹象。在中国广袤的农村地区,2006年仍有超过3亿人无法获得安全的饮用水。
    专家们预测,按照目前的趋势,到2030年,中国的水供应能力将达到极限。
    失衡的中国
    中国是一个缺水的国家,人均水资源拥有量只有世界平均水平的四分之一。中国也是一个水资源极度失衡的国家。以华北地区为例,据水利部统计,人均水资源拥有量只有大约500立方米,不足全国平均水平的四分之一。
    在中国,“三河”(黄河、海河和淮河)流域几乎供养着一半中国人口,灌溉着四成农田,创造着接近三分之一的GDP,但水资源量只占全国的8%。
    在过去50年中,中国主要河流的径流量都在下降,这三条河流表现得尤为明显。根据气候学家的预测,随着全球变暖,中国北方地区河流径流量下降的趋势将进一步加剧。
  据联合国开发计划署去年11月正式发布的《2006年人类发展报告》,人均1700立方米被认为是一个国家满足农业、工业、能源和环境用水需求的“最低门槛”;低于1000立方米,就意味着出现了“用水短缺”;低于500立方米,则表示“绝对缺水”。
  若按照这个标准计算,中国无论黄河流域、海河流域,或者淮河流域,都应该处于“绝对缺水”状态。
    地下水也许是一个可以替代的选择。但问题在于,在过去的40年中,华北地区的地下水水位已经普遍下降了50米-90米——谁也不知道,这些宝贵的地下水还能支撑华北多久?
  如果说这种失衡更多是由于地理因素造成,另外一种失衡则源于城乡之间横亘的鸿沟。
  衡量一个社会的文明程度,一个很重要的指标是居民能否获得安全的饮用水。在中国,经过这些年的发展,已经有超过四分之三的人口可以获得安全水源,这无疑是一个巨大的进步。然而,超过3亿人——其中绝大部分都生活在农村——却仍然无法享受到这种福祉。
  据悉,在2006年,国务院总理温家宝已经要求水利部门争取在十年之内(到2015年),而不是联合国“千年目标”设定的15年之内,基本解决这些人口的饮水问题。按照这一计划,仅2007年就要解决3200万人的饮水问题。
  污染的天平
    如果不断恶化的水污染得不到有效治理,或许上述种种努力都将付诸东流,已经存在的失衡也将更加不平衡。
    根据国家环保总局公布的整体情况,2006年,海河、黄河、淮河以及松花江、辽河等北方主要河流的污染仍然相对严峻。其中,海河流域全境以及黄河、松花江以及淮河的不少支流,更是普遍呈现严重污染态势。
    这并不让人惊讶。例如北京,主要河流的径流量本来就相对偏少,加上过度抽取利用,这些河流稀释污染物的能力早已大大降低。如果工业和生活污水未经净化处理就直接排入,丧失了自净能力的河流出现“病态”乃意料之中。
    对于本来就缺水的北方地区而言,这种污染势必进一步扭曲早已经高度紧张的“水生命链”。
    若论吸纳污水总量,恐怕哪一条河流都无法与长江相比。专家估计,每年排入长江的污染总量当在200亿吨以上,而且还在以大约每年10亿吨的速度增加;长江全流域生活污水的处理率还不足七分之一,其工业污染物的处理现状也难以令人满意。
    尽管长江干流水质到目前为止还处于良好状态,但随着不少支流陆续被污染,长江已经事实上处于“亚健康”状态的警告,在过去几年中已经不绝于耳。早在2005年,长江领域就有超过500个城市不同程度出现过因为污染而取水困难的情况。
    中国南方的另一条主要河流——珠江,也在面临着同样的考验。即使全流域、长时间的污染事件不会很快出现,局部、短时间的污染事件频发同样会打乱两岸居民的正常生活。
    一方面,国家每年斥资数十亿元,希望解决数千万人口的饮水安全问题;另一方面,每年的环境污染,又把数以千万计的人重新推向灾难的边缘。
  寻找新出路
    面对“水荒”,从供给和需求两方面入手也许是最自然的选择;启动大规模的调水工程,则是改善供给的主要渠道。既然天下之水南北不均,用人工来“损有余而补不足”岂不美哉?
    经过半个世纪的争论和筹备之后,规模浩大的“南水北调”工程的中线和东线均已经开工。如果一切顺利,西线工程也将在2010年左右正式开工。
    不过,单纯寄望通过调水工程来解决供求矛盾也许并不现实,这早已有史可鉴。专家们警告说,以中线工程为例,沿途省份仅拟上马的新项目年耗水量就可能超过整个工程的输水量。
    最大的挑战,或许仍然在于如何切实有效地控制需求。在需求端的管理上,最有效的手段也许仍然是通过市场化的价格机制,引入用水权制度,变无偿使用为有偿使用。
    但是,正像上世纪80年代至90年代在拉美不少国家演绎的“水权风波”那样,中国这样的发展中国家要有效地发挥市场手段的功能,不是一件轻松的任务。如在玻利维亚等国家,水的私有化过程都曾经沦为某些权贵以及政府部门、垄断利益阶层谋利的工具。我们是否有信心避免这一幕的重演?
    迄今为止,农业仍然是中国当之无愧的用水大户,每年几乎耗去了三分之二的水资源。即使在北京这样的大城市中,农业用水的比重也仍然接近半数。
    如果说,工业企业以及城市的生活用水定价已逐步形成一定的规范,那么,如何调节农业用水,则是一个世界性难题。因为这不仅涉及市场问题,更是一个社会公平问题。
    如果仅以象征性的价格来交易农业用水权,也许难以起到设定的激励目标;按照充分补偿的原则来制定用水权交易价格,则意味着在中国最为底层的农民将负担沉重——他们既缺乏资金,也缺乏必要的技术能力,去选择节水型农业。例如,以色列的滴灌技术固然让人羡慕,但在中国要全面推广这些技术,需要的资金将不啻为一个天文数字。
  一个方案是选择给最贫困的5%人群提供相应用水补偿。但在中国这样一个还缺乏完善的法律体系以及严格透明的运营、监管制度的大环境中,任何设计都必须充分考虑到可能增加的成本。
  国家战略
    政府治理结构上的无力,在水污染上表现得或许更加充分。
    不断上演的地方和中央的利益纠葛、长期和短期的政策权衡,以及“以邻为壑”的“双输心态”似乎都在表明,仅在目前的监管体制上做一些小的修补,并不足以从根本上解决问题。
    单纯苛责水利部或者国家环保总局的无作为,也并不公允。毕竟,全局性的危机只能寻求一个全局性的解决方案,这显然都超越了这些具体部门的权力范畴。
    要解决主要江河的污染问题,一个很重要的设计是引入全流域生态补偿机制。这样,上游才有经济动力,去保护水源的洁净;下游也才有压力去约束用水量。但如何建立一个保证生态补偿机制真正得以运作的“政府间谈判机制”,以更加综合、平衡的视角来协调其中的可能冲突,对于决策者而言,还是一个全新的课题。
    问题仍然在于,水危机还没有真正被提到国家战略的层面上来考虑。“十一五”规划中,我们设定了宏大的单位能耗目标及二氧化硫排放目标,但单位水耗等同样紧迫的目标却滑出了太多人的视线。
    在民间,众多的草根NGO组织及先行者早已默默行动起来。1999年,一本名为《中国水危机》的书籍就引起了广泛的关注。这本书的作者、公众与环境研究中心主任马军在2006年秋天推出了中国第一个“水污染地图”;在即将到来的2007年,他们的目标是联合各地的NGO,更精准地确定污染中国之水的各个污染源的具体位置,并且以各种方式对这些污染者施以压力,让其付出代价。
    机会总是存在,但是迟是早,意味着付出截然不同的代价。

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